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關(guān)于政府采購內控工作的探討
2025年09月12日 09:19 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
編者按：政府采購內控管理作為規范權力運行、防范廉政風(fēng)險、提升財政資金使用效益的抓手，在優(yōu)化資源配置、保障采購公平公正等方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。在實(shí)踐中，采購單位積極探索內控管理新模式，形成了各具特色的制度體系和實(shí)踐經(jīng)驗。為幫助各采購單位破解內控管理難題、全面提升采購質(zhì)效，本版特設專(zhuān)欄，邀請相關(guān)采購單位分享內控管理經(jīng)驗，探討現存問(wèn)題與改進(jìn)方向，敬請關(guān)注。
■ 丁林
2016年，財政部印發(fā)《財政部關(guān)于加強政府采購活動(dòng)內部控制管理的指導意見(jiàn)》，首次提出了政府采購內部控制管理的基本原則、主要任務(wù)和措施，指導采購人進(jìn)一步規范政府采購活動(dòng)中的權力運行，強化內部流程控制，促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效。同年，印發(fā)《財政部關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見(jiàn)》，標志著(zhù)采購管理鏈條向需求和結果延伸，由注重交易過(guò)程轉向注重前期采購計劃和后期合同管理。2021年，印發(fā)《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府采購需求管理辦法〉的通知》，詳細規范了采購需求的內容、形成過(guò)程，要求采購人將采購需求管理作為政府采購內控管理的重要內容，建立審查工作機制。
自組建以來(lái)，自然資源部積極貫徹落實(shí)《深化政府采購制度改革方案》，不斷強化采購人主體責任，推動(dòng)完善部系統政府采購內控建設工作，進(jìn)一步提升部屬預算單位政府采購管理水平。
近年來(lái)的主要工作
——統一標準，加強指導。2020年，自然資源部印發(fā)《自然資源部行政事業(yè)單位控制應用指引（試行）》，其中第7號指引專(zhuān)門(mén)對政府采購業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行梳理，并繪制流程圖，提供給部屬預算單位作為參考。同年，印發(fā)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強政府采購內部控制管理工作的指導意見(jiàn)》，從健全決策機制、明確崗位權責、強化采購活動(dòng)管控、完善監督評價(jià)機制等方面提出具體要求，指導部屬預算單位開(kāi)展政府采購內控建設工作。
——以查促改，以改促建。在財會(huì )監督、內部審計中持續關(guān)注政府采購工作，多次開(kāi)展現場(chǎng)檢查、線(xiàn)上數據分析核查，發(fā)現部屬預算單位在采用政府采購方式、落實(shí)政府采購政策功能、政府采購信息發(fā)布、政府采購履約驗收等方面存在問(wèn)題。督促相關(guān)單位分析問(wèn)題產(chǎn)生原因、采取針對性措施整改，通過(guò)明確相關(guān)部門(mén)職責、增加審核內容、規范審核流程等方式，完善政府采購內控機制，切實(shí)提高政府采購管理水平。
——數字賦能，全程管控。2022年，在上線(xiàn)“預算管理”“支付管理”“合同管理”模塊的基礎上，探索建設內控系統“采購模塊”，充分運用信息化手段固化相關(guān)要求?！安少從K”涵蓋采購計劃編制與調整、采購需求確認、采購文件審批、履約驗收、采購臺賬等采購業(yè)務(wù)全過(guò)程管理，各業(yè)務(wù)環(huán)節全部線(xiàn)上申請與審批，權責明晰，全過(guò)程留痕，保障政府采購內控管理要求落地落實(shí)。2024年，印發(fā)《自然資源部?jì)瓤叵到y采購模塊建設規范》，提出各環(huán)節的基本功能要求，確保關(guān)鍵管控點(diǎn)控制到位。
工作中遇到的困難
——管理部門(mén)專(zhuān)業(yè)化建設存在短板。各單位的政府采購歸口管理部門(mén)大多由財務(wù)、資產(chǎn)裝備等綜合性部門(mén)兼任。在人才隊伍素質(zhì)方面，現有的采購人員多是從財會(huì )、基建等專(zhuān)業(yè)崗位轉崗而來(lái)，存在對《中華人民共和國政府采購法》及其實(shí)施條例等法規體系缺乏系統性學(xué)習，對政府采購配套規章、規范性文件掌握不夠扎實(shí)等突出問(wèn)題，在處理復雜采購業(yè)務(wù)時(shí)會(huì )暴露出專(zhuān)業(yè)能力的短板。在隊伍穩定性方面，由于尚未建立采購崗專(zhuān)業(yè)職級體系，而且采購崗普遍被認定為高風(fēng)險崗位，這使得從業(yè)人員流動(dòng)頻繁，部分單位輪崗較為頻繁，從而導致采購經(jīng)驗傳承中斷、專(zhuān)業(yè)化技能積累受阻等問(wèn)題，這對采購隊伍整體素質(zhì)的提升起到了制約作用。
——采購需求審查落實(shí)不到位。政府采購需求處于政府采購活動(dòng)的核心地位，與采購活動(dòng)的合法合規性有著(zhù)直接關(guān)聯(lián)。在檢查過(guò)程中發(fā)現，諸多問(wèn)題的根源是采購需求審查未能有效落實(shí)。例如，對資格、技術(shù)、商務(wù)條件或者評審因素審查不夠嚴格，致使以不合理的條件對供應商造成差別待遇或者歧視待遇；對采購項目不適宜由中小企業(yè)提供的理由審查不夠嚴格，致使支持中小企業(yè)發(fā)展的政策功能未能落實(shí)；對采購品目合理性、采購方式合規性審查不夠嚴格，致使達到政府采購限額標準的采購項目未依照規定履行政府采購程序；對合同文本審查不夠嚴格，致使收取缺乏法律法規依據的保證金或未約定履約驗收方案。
——監督環(huán)節滯后。近年開(kāi)展的政府采購檢查，主要是針對單位已完成的采購事項進(jìn)行事后監督，發(fā)現問(wèn)題時(shí)違規行為已成既定事實(shí)。從發(fā)現問(wèn)題角度來(lái)看，政府采購領(lǐng)域的違規行為認定具有?事后審查特性，外部監督僅能對已實(shí)施完成的采購行為進(jìn)行合法合規性審查，對于單位內部決策過(guò)程中的錯誤難以認定為違法違規行為。從整改問(wèn)題角度來(lái)看，若相關(guān)采購項目的合同已經(jīng)簽訂或履行，未開(kāi)展采購需求審查、未按規定發(fā)布政府采購信息、未落實(shí)政府采購政策功能、采購方式選擇不符合法定適用條件、履約驗收不規范等問(wèn)題不符合政府采購合同變更、中止或者終止的法定情形，相關(guān)單位只能將完善政府采購內控建設、防范問(wèn)題再次發(fā)生等作為整改措施。
——績(jì)效評價(jià)存在局限性。政府采購作為預算執行的關(guān)鍵環(huán)節，其績(jì)效管理體系建設是全面實(shí)施預算績(jì)效管理的重要內容?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預算績(jì)效管理的意見(jiàn)》明確提出要“積極開(kāi)展涉及一般公共預算等財政資金的……政府采購……項目績(jì)效管理”，但目前尚無(wú)覆蓋政府采購全過(guò)程的績(jì)效管理制度文件。部屬預算單位在實(shí)踐探索中，績(jì)效目標設置仍以落實(shí)政府采購政策功能、確保采購程序合規性等基礎性要求為主，績(jì)效評價(jià)體系存在明顯的結構性失衡：一方面過(guò)度聚焦于采購過(guò)程的合法合規性審查，另一方面則相對忽視了對采購結果質(zhì)量、資金使用效益以及政策實(shí)施效果等深層次維度的系統評價(jià)。這種評價(jià)機制的局限性，既制約了政府采購績(jì)效管理水平的提升，也難以全面反映財政性資金使用的綜合效益。
有關(guān)工作思考
——借力人工智能，補足專(zhuān)業(yè)化短板。政府采購制度體系涵蓋法律法規、部門(mén)規章及規范性文件等多個(gè)層級，具有專(zhuān)業(yè)性強、更新迭代快的特點(diǎn)。為確保依法依規開(kāi)展政府采購活動(dòng)，除采購歸口管理部門(mén)外，財務(wù)、業(yè)務(wù)、監督等相關(guān)部門(mén)工作人員也需立足崗位職責，掌握與其職能相關(guān)的政策要求。針對基層工作人員專(zhuān)業(yè)知識不足的痛點(diǎn)，各地正積極探索數字化、智能化解決方案。2024年12月，政采云股份有限公司推出智能機器人“智答精靈”，為政企采購領(lǐng)域提供咨詢(xún)服務(wù)。2025年4月，深圳公共資源交易中心在全國試點(diǎn)完成框架協(xié)議采購業(yè)務(wù)的AI智能輔助評審；湖北省武漢市江漢區財政局推出“政采智腦”AI助手，以“智能答疑+信息搜尋+輔助分析”三位一體功能，探索構建全方位、立體化智能響應體系。這些智能工具通過(guò)數據比對、智能檢索等技術(shù)，可有效輔助采購需求審核、評標復核、合同審核、監督檢查等關(guān)鍵環(huán)節，在持續優(yōu)化的知識庫支撐下，既能精準解答政策咨詢(xún)，又能輔助業(yè)務(wù)校驗，顯著(zhù)提升了政府采購工作的質(zhì)效。
——堅持權責對等，落實(shí)相應責任。在現行管理實(shí)踐中，財會(huì )監督和內部審計發(fā)現的問(wèn)題整改工作主要由采購部門(mén)主導，而作為采購需求實(shí)際制定者的需求部門(mén)卻參與不足。從權責劃分來(lái)看，采購、財務(wù)部門(mén)僅履行程序性審查職責，需求部門(mén)才應是確保采購需求合規性的第一責任人。然而，由于長(cháng)期存在的“采購即采購部門(mén)事務(wù)”的認知偏差，需求部門(mén)對需求確定、審查環(huán)節的主體責任認識模糊，致使整改工作難以觸及問(wèn)題根源，同類(lèi)違規問(wèn)題反復發(fā)生。今后在指出政府采購方面問(wèn)題時(shí)，可要求單位分析相關(guān)政府采購項目?jì)炔苛鞒?，將產(chǎn)生問(wèn)題的主要責任、審核責任明確到具體崗位，結合內控評價(jià)等工作，堅持權責對等原則，進(jìn)一步優(yōu)化內控流程、完善工作機制，通過(guò)完善制度設計實(shí)現源頭治理。
——推進(jìn)標準化建設，探索全流程預警。若要強化對單位政府采購活動(dòng)的事前、事中監管，應聚焦于政府采購內部審批流程。自然資源部現行的“采購模塊”要求需求部門(mén)以附件形式上傳技術(shù)和商務(wù)要求、評審方法、合同模板等內容，然而并未設定標準化的文件格式與內容，這對開(kāi)展在線(xiàn)監督不利?？蓮娜缦路矫嫱苿?dòng)政采內控系統的標準化建設：一是格式規范化，制定《采購需求文檔編制指引》，明確技術(shù)參數宜采用表格化清單，商務(wù)條款應包含付款節點(diǎn)、履約保證金比例等必要要素，評審辦法需列出價(jià)格分計算公式與技術(shù)評分，同時(shí)開(kāi)發(fā)結構化表單工具，達成關(guān)鍵字段自動(dòng)校驗；二是內容模塊化，把采購需求分解為“基礎信息”“技術(shù)規范”“商務(wù)條款”“評審體系”“合同要件”等模塊，且為每個(gè)模塊設置標準化子項；三是監督智能化，探索開(kāi)展全流程智能檢測預警，針對必填項、異常偏離值等風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)預警。
——圍繞項目目標，實(shí)現政府采購績(jì)效。政府采購作為項目實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節，其績(jì)效目標設置必須與項目整體績(jì)效目標保持高度協(xié)同。新修訂的《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》第十三條要求，“建立健全政府采購結果評價(jià)制度，對政府采購的資金節約、政策效能、透明程度以及專(zhuān)業(yè)化水平進(jìn)行綜合、客觀(guān)評價(jià)”。在確保合法合規性的基礎上，建議從以下方面優(yōu)化績(jì)效目標設置：一是強化過(guò)程管控指標，如電子化采購覆蓋率、采購需求與項目需求同步率；二是突出結果導向指標，包括驗收條款匹配度、資金節約率等；三是完善監督評價(jià)機制，將績(jì)效評價(jià)結果與次年同類(lèi)政府采購項目的預算安排掛鉤。通過(guò)構建系統化、可量化的績(jì)效指標體系，推動(dòng)政府采購活動(dòng)向更加規范、高效、專(zhuān)業(yè)的方向發(fā)展，從而更好地實(shí)現項目整體績(jì)效目標。
（作者單位：自然資源部財務(wù)與資金運用司）
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