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行政復議法實(shí)施條例修訂——化解政采爭議影響幾何（上）
2025年09月12日 09:22 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
編者按
為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，健全行政復議體制機制，提高行政復議工作質(zhì)效，司法部近日起草了《中華人民共和國行政復議法實(shí)施條例（修訂征求意見(jiàn)稿）》，并向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。這將對政府采購投訴處理結果的行政復議帶來(lái)哪些影響？本版特邀專(zhuān)家對此進(jìn)行探討。
■ 杭正亞
近日，司法部起草了《中華人民共和國行政復議法實(shí)施條例（修訂征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修訂稿》），并向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。筆者認為，無(wú)論是審查的內容，還是制定的宗旨和目標，《修訂稿》都將對實(shí)質(zhì)化解政府采購爭議產(chǎn)生重大影響。
復議范圍具體化
近年來(lái)，政府采購領(lǐng)域發(fā)生了諸多新型行政爭議，如失信類(lèi)、采購合同類(lèi)，而這些是否屬于行政復議的受理范圍，業(yè)內有不同看法?！缎抻喐濉穼π姓妥h范圍進(jìn)行了具體明確，便于界定新型政府采購行政爭議。
——擴大救濟覆蓋面?！缎抻喐濉返诰艞l將“對行政機關(guān)作出的列入嚴重失信主體名單決定及失信懲戒措施不服的”明確為行政復議范圍。在政府采購領(lǐng)域，供應商如果有違法違規行為，可能會(huì )被“列入不良行為記錄名單”作為處罰。有的供應商以“被財政部門(mén)列入不良行為記錄名單屬于行政處罰”為由申請復議、提起訴訟，但其中大多數不被受理或被駁回?！缎抻喐濉坊貞诉@方面的行政爭議，擴大了救濟覆蓋面。
——明確哪些屬于行政協(xié)議?！缎抻喐濉返谑畻l將以下四方面內容明確為“屬于行政復議法第十一條第十三項規定的行政協(xié)議”，包括“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”“政府投資的保障性住房的租賃、買(mǎi)賣(mài)等協(xié)議”“醫療保障服務(wù)協(xié)議”“行政機關(guān)為了實(shí)現行政管理或者公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務(wù)內容的其他行政協(xié)議”。長(cháng)期以來(lái)，對于政府采購合同是否屬于行政協(xié)議，業(yè)內尚無(wú)定論，在一定程度上影響了政府采購合同類(lèi)行政復議案件的受理?！缎抻喐濉返谑畻l既具體明確三類(lèi)政府采購合同屬于行政協(xié)議，又明確以“實(shí)現行政管理或者公共服務(wù)目標”“具有行政法上權利義務(wù)內容”兩個(gè)特征來(lái)界定是否屬于行政協(xié)議。筆者認為，這能夠實(shí)質(zhì)性解決因政府采購合同行政爭議而產(chǎn)生的復議受理問(wèn)題。
——明確不屬于行政復議范圍的事項?！缎抻喐濉返谑粭l明確“不屬于行政復議范圍”的事項，有利于從源頭上預防和減少政府采購爭議。實(shí)踐中，有的供應商會(huì )以政府采購信息公開(kāi)為由先取得證據，然后申請復議或者起訴。這就給財政部門(mén)等行政主體造成一定的困擾，影響政府采購領(lǐng)域的指導、內部層級監督行為的正常開(kāi)展。另外，業(yè)內對政府采購信訪(fǎng)類(lèi)爭議是否屬于行政復議范圍也是看法各異。由《修訂稿》第十一條可知，對政府采購信訪(fǎng)類(lèi)事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見(jiàn)等行為，不屬于行政復議范圍，但采購人或者財政部門(mén)以信訪(fǎng)形式履行或者拒絕履行法定職責，或者對公民、法人或者其他組織權利義務(wù)作出新的處理決定的除外。筆者認為，這有助于劃清政府采購案件“可訴性”的界限，推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解受理爭議。
復議申請健全化
——細化群體復議案件的主體資格?！缎抻喐濉返谑藯l將“同一行政復議案件申請人超過(guò)5人的，推選1至5名代表”修訂為“同一行政復議案件申請人或者第三人超過(guò)10人的，推選2至5名代表人參加行政復議”。有的政府采購項目特別是框架協(xié)議采購項目因參加者眾多，可能會(huì )發(fā)生同一訴求的群體，有的申請行政復議，有的因有利害關(guān)系而作為第三人的情況。為高效處理爭議，申請人或者第三人超過(guò)10人，就可以推選2至5名代表人參加，而不必每個(gè)申請人或者第三人都參加。
——細化復議申請期限起算時(shí)間。在政府采購領(lǐng)域，采購人行政行為類(lèi)文書(shū)、監管部門(mén)爭議處理決定文書(shū)，有時(shí)會(huì )遇到送達難的問(wèn)題。有的是因為外地供應商眾多，有的是因為投訴人、舉報人等填寫(xiě)的地址無(wú)效。這些既可能影響供應商及時(shí)知悉行政行為，也可能影響行政行為是否合法，還可能影響復議申請期限的起算時(shí)間。根據《修訂稿》第二十六條規定，行政復議申請期限的起算時(shí)間為：直接送達的，自受送達人簽收或者拒絕簽收之日起計算；郵寄送達的，自受送達人在郵件簽收單上簽收之日起計算，沒(méi)有郵件簽收單的，自受送達人在送達回執上簽名之日或者郵政機構記載的受送達人簽收之日起計算；除法律、行政法規另有規定外，電子送達的，自到達受送達人指定的即時(shí)收悉的特定系統之日起計算；依法通過(guò)公告形式告知受送達人的，自公告規定的期限屆滿(mǎn)之日起計算；作出行政行為時(shí)未告知事后補充告知的，自收到行政機關(guān)補充告知的通知之日起計算。如此一來(lái)，無(wú)論是直接送達、郵寄送達、電子送達、公告送達、補充告知，還是參照民事訴訟法送達，又或是受送達人拒絕簽收，都必須有充分證據證明。否則前一爭議未了，后一爭議又起，更難實(shí)質(zhì)性化解。
——細化復議前置的規定。行政復議法第二十三條規定的復議前置與政府采購爭議相關(guān)的內容主要有：一是認為采購人、財政部門(mén)等未履行法定職責；二是認為采購人、財政部門(mén)等對申請公開(kāi)政府采購信息不予公開(kāi)。對于上述爭議，行政復議法規定應先申請復議?！缎抻喐濉返诙藯l明確，未告知先向復議機關(guān)申請行政復議，行政相對人未經(jīng)行政復議直接向法院起訴被駁回后，自起訴之日至駁回起訴裁定送達之日的期間不計入行政復議申請期限。這就提醒采購人、財政部門(mén)等行政主體，應將復議前置的規定告知作為申請人的供應商?！缎抻喐濉返谌l明確了哪些情形屬于未履行法定職責，即行政機關(guān)收到申請后在法定期限內未履行、不予受理或者不予答復等情形。由此可見(jiàn)，供應商認為采購人、財政部門(mén)的行為屬于前述情形，既可以申請復議，也可以直接起訴。
——明確與行政行為有利害關(guān)系的情形。根據《修訂稿》第三十九條規定，在政府采購領(lǐng)域，可以推斷申請人與被申請行政復議的行政行為有利害關(guān)系的情形包括：政府采購行為涉及其公平競爭權的；撤銷(xiāo)或者變更采購中標或者成交結果涉及其合法權益的；有處理投訴職責的行政主體為維護自身合法權益向其投訴作出或者未作出處理的；其他與采購行為或者監督管理行為有利害關(guān)系的情形。例如，投訴人對財政部門(mén)不予受理投訴的告知、潛在供應商認為政府采購合同履行致使自己“飯碗被砸”等。如有上述情形之一，供應商即與相關(guān)行政行為有利害關(guān)系，有權申請行政復議。
審理程序完善化
——明確提級管轄情形。政府采購項目一般按照采購人預算級次來(lái)確定監管部門(mén)。無(wú)論是采購人的采購行為，還是財政部門(mén)的監管行為，都是向同級復議機關(guān)申請行政復議。而復議機關(guān)或復議機構有時(shí)就是某個(gè)項目采購人，由其審理有既當“運動(dòng)員”又當“裁判員”之嫌。如果政府采購項目符合《修訂稿》第三十七條規定的四種情形，可由上級復議機關(guān)提級管轄。
——明確合并審理情形。根據《修訂稿》第四十七條規定，對于下列政府采購爭議，可以將其合并審理，合并作出行政復議決定，避免不同的決定之間產(chǎn)生沖突。一是兩個(gè)以上行政機關(guān)分別對同一事實(shí)作出行政行為，如財政部門(mén)、其他部門(mén)對同一項目分別作了行政行為；二是行政機關(guān)就同一事實(shí)對若干公民、法人或者其他組織分別作出行政行為，如財政部門(mén)就同一政府采購項目對不同供應商分別作出處理決定；三是在行政復議期間被申請人對申請人作出新的行政行為，如供應商先后兩次對修改前后的招標文件投訴，財政部門(mén)針對第一次投訴作出處理決定，供應商申請復議被受理后，財政部門(mén)針對第二次投訴再作處理決定，又被供應商申請復議；四是復議機關(guān)認為可以合并審理的其他情形。
——規范行政程序中未提供的證據采納。實(shí)踐中，有些政府采購當事人在行政處理程序中不提供證據，直到申請行政復議時(shí)才提供。比如，供應商投標報價(jià)異常，被評標委員會(huì )要求提供書(shū)面說(shuō)明后，因其意見(jiàn)未被采納而作為無(wú)效投標處理。供應商投訴期間，財政部門(mén)要求其提供證據證明其報價(jià)合理性，因其未提供而被駁回投訴。但在復議程序中，供應商提供了其報價(jià)合理性的證明材料。此時(shí)，如果采納該證據，那么對采購人、財政部門(mén)、中標供應商并不公平。根據《修訂稿》第五十二條規定，如果財政部門(mén)有證據證明其在行政程序中依法要求供應商提供證據，但供應商無(wú)正當理由未予提供，那么供應商在復議程序中提供的證據，復議機關(guān)一般不予采納。
——強化調解機制。在政府采購爭議案件中，真正的利益攸關(guān)方是供應商之間，而非申請人供應商與被申請人財政部門(mén)以及第三人采購人之間。有時(shí)復議決定即使作出，卻不能案結事了，甚至還會(huì )增添新的爭議?！缎抻喐濉返谒臈l將“組織開(kāi)展調解”擴展為“行政復議機構依法履行的職責”；第六條明確“復議機關(guān)應當加強行政復議調解工作，將調解貫穿案件辦理全過(guò)程”；第五十三條明確“當事人在調解過(guò)程中對協(xié)商條件、方案等所作的承認、認可，不得在其后復議案件審理過(guò)程中作為對其不利的證據”。這些規定都有利于促進(jìn)調解，推動(dòng)實(shí)現案結事了。
（作者系江蘇博事達律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人）
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